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宪法引导下的行政行为形式改革
来源:中国社会科学网-中国社会科学报
作者:宋华琳
2019-05-08 08:19

  传统行政法学更为关注行政行为的合法性,侧重于从法院的角度观察行政权,更多强调法律对行政的控制,但随着行政法学发展和时代变迁,在恪守行政合法性的前提下,应以宪法为依归,去追求“正确性”的目标,探究如何改革行政行为形式,依法有效实现行政任务。

  宪法导引下的行政任务

  在行政法学的知识谱系中,更多聚焦于行政行为的合法性,而对于何为行政任务,如何实现行政任务,未能予以足够的观照,或将行政任务限于秩序行政的范围。但行政法的发展取决于行政任务,行政任务是依据法律规定的行政任务和行政权限,由行政主体完成的国家任务。何为“完成”任务,对此并无明确的界定,因为这包括各种实现行政任务的形式。其实,宪法设定了国家目标,指出依据宪法的意旨,国家应对这些政策领域予以特别的关注,这些规定超越了各具体领域的个别细节和相关法律界限,使得国家去思考其任务领域的长期行为及发展模式。因此,有必要结合宪法规范与宪法原理,探求不同行政任务的宪法基础,继而分析行政机关在履行该行政任务时所承担的法律角色。

  以秩序行政为例,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第15条第3款规定,“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”?!断芊ā返?8条规定,“国家维护社会秩序”?!断芊ā返?3条要求公民必须“遵守公共秩序”。在基本权利?;ひ逦竦墓壅障?,行政需要对安全和自由秩序提供?;?,来确保公民在与社会其他团体、个人的互动过程中,其利益不受其他主体侵犯。这凸显了秩序行政的必要性。秩序行政是最为传统、最为典型的行政类型,其目的在于维持社会秩序和国家安全,并排除对公民和社会的危害。行政主体可以通过处罚、强制等形式,采取可能限制公民自由权利行使的手段,来实现秩序行政的任务。

  以给付行政为例,《宪法》第14条第4款规定,国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度?!断芊ā返?4条规定,退休人员的生活受国家和社会的保障?!断芊ā返?5条第1款第1句规定,公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利;第45条第1款第2句规定,国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。在这些目标导引下,行政应承担提供给付的责任,履行为公众提供生存照顾的任务。随着社会的高度发展,行政不仅仅是社会秩序的消极维持者,更应该为公民实现生存权提供积极的服务,承担这种服务功能的行政被称为给付行政??梢酝ü姓?、行政合同、福利券等形式,来实现相应的行政任务。

  以发展行政为例,《宪法》序言提及“科学发展观”“发展社会主义市场经济”“贯彻新发展理念”?!断芊ā返?条、第8条、第11条规定了国家发展国有经济、集体经济和非公有制经济的义务?!断芊ā返?4条第1款规定,国家“发展社会生产力”。党的十九大报告中也指出,“更加突出的问题是发展不平衡不充分,这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素”。行政可以在尊重当事人自主决策和满足其营利需求的前提下,采取发展措施促进当事人按照行政发展的意图,积极行使经济性民事自由权,以解决市场在实现政府发展方针上可能出现的有效性和低效率问题。所采取的形式可以是行政指导、拨款、补贴、公私合作等。

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